姚国建：宪政体制没有修改，预算法难突破
姚国建：大家座的时间比较长，我是做宪法的，所以预算法修改的技术性问题不是特别熟悉，尤其涉及到财务制度上。但施老师讲了，其他老师也提到了。施老师有一句话把《预算法》和《宪法》之间的关系有一个高度概括，说是预算问题是一个“天然宪法的问题”，我觉得这个概括非常准确。实际上从另外一个侧面也反映了这次《预算法》修改没有达到基本的预期。财税法老师讲到他们参加过关于《预算法》修改的座谈会，但据我所知，宪法学界的老师们似乎没有谁被邀请过参加这样的座谈会，因为在国家机关者的眼里这不是一个宪法问题，就是一个普通的法律问题，我认为这个认识是不对的，所以我今天从宪法的角度怎么看《预算法》的修改。
《预算法》跟《宪法》的关系到底在什么？就宪法来讲有一个根本定性，《宪法》是规范国家和公民之间的关系，从内容来讲表现在公民之间的基本权利和国家权力两部分，从这个角度来看《预算法》集中表现了这一点。从公民权保障法来讲，《预算法》的修改涉及到公民的三个权利：一是财产权。《民法》里讲财产权、《宪法》也讲财产权，而对公民财产权影响最大的是国家侵权，因为国家有立法权，可以征税。什么是最严重侵犯公民财产权？最严重的是国语化，国家通过一个法律，那个东西都是我的，所以开公司不赚钱，开一个政府最能赚钱，但政府不能随便开(笑)。
二是涉及到知情权，何老师也提到申请打官司，这是毫无疑问的，关于预算的，这个东西本身是《政府信息公开条例》里所规定的对象，完全可以公开。
三是社会权，这是这几年开始关注的，我也在做一个课题，课题的名字是《公共财政、法律制度与公民社会权的保障》，这里面最重要的问题是财政权怎么开支的问题，一年10万多亿，这些钱花在什么地方，大家可能关注三公经费，那这些钱应该花在什么地方？在西方国家公共财政的钱60%运用在公民的保障方面，比如最低生活保障，养老保险、遗老保险，受教育权的保障方面，但这些方面在我们的国家中体现非常低，我们现在中央里面的财政开支大概只有10%左右支付在这上面，这是《预算法》里跟宪法有关的公民权问题。
从国家公权力角度来讲，涉及到立法机关和行政机关之间的关系，老师们也提到立法机关做这样的事情，我觉得非常值得关注。立法机关现在不太愿意过分的介入到《预算法》的修正，这是为什么？这是非常值得关注的问题，2008年4万亿，在美国来讲也进行了500亿的投资，那是国会通过的，但在我国为什么一下子说了算，为什么人大常委会不说话。现在的《预算法》修改也是全国人大内部的机构主导，为什么还是按照行政主导的思路进行修改，这是宪政体制当中的一个大问题。如果从这样的角度来讲，《预算法》如果真的想修改好离不开整个宪政体制的调整，无论是大修、中修还是小修，只有在宪政体制进行。
我找到去年的预算案，手上拿的是教育部的，教育部今年的教育经费除了国防是最多的，人民网是按照开支多少排列的，第一位是教育部，教育部大概有1600多亿的开支。但整个去年的开支有多少？就两页纸，有7项其它方面的开支，前面都有两个字“其它”加起来有40亿，这个现在也公开了，但这种公开有意义吗？没有任何意义。这是我们在宪政体制没有修改，指望《预算法》修改有一个大突破是不太可能的。原来我有一个判断，在做课题之前有一个想法，政府现在有很多问题，如果真的把政府钱袋子的钱管住了，腐败、三公消费可能会有效减少。有些地方也做了预算公开的改革，比如上海、广东，但这种改革最后都无疾而终。因为宪政体制没有修改，想从预算法中求得突破很难做到。
下一步怎么做？作为预算法律制度修改和整个的宪政体制是关联的，关联中有哪些宪法方面的问题要解决才能解决预算法律制度的问题？
第一，宪法里有一个规定，老师说应该让人大提前参与编制，这里面涉及到一个问题，国家人大对于预算案的通过，是人大哪一个性质权力的决定？我们知道人大有四个权力：立法、人事、监督和决定。肯定不是人事和立法，应该是监督和决定里的。监督和决定这两个权力的性质完全不一样，监督是给你了一个东西，看你有什么问题，决定是自己决定的，这是两个不同的概念。《宪法》是怎么写的？写的是审查和批准。这在法律上要去探讨，立法机关对于财政预算案的权力到底是什么样性质的。
第二个宪法的问题是，预算法是一个法律，全国人大每年通过的预算案是不是一个法律？有没有法律效力？这是宪法里要去回答的一个问题，因为预算的法律制度，预算案如果违反后，承担什么责任，跟这个文件的性质有关。
第三个问题是中央和和地方的关系，很多老师提到了现在中央里钱多得花不掉，确实如此，中央政府每年11月份特别发愁。我们是全世界最有钱的中央政府，领导可以阔绰在全世界洒钱。前段时间国际货币基金组织增加资本金，全世界掏900亿，美国一分钱没掏，我们国家掏了460亿(占一半多)。另一方面地方政府没有钱，没有钱就卖地，这是目前的央地关系。另外是人大和政府之间的关系。再一个是公民权利保障的观念没有被树立，这必须要成为法治理念的核心部分，才能够构建以人大为主导来促进我们国家预算法律制度。这是我们只有在宪政体制方面有一个重大的进展以后，预算法律制度可能才会有一个真正的完善，所以在讨论预算法律制度时，以宪法角度来讲必须要有这样一种声音，有呼吁，慢慢预算法制度才能朝前发展，在这之前不会取得明显的大进步。
以上是我所要讲的，谢谢！
主持人：姚老师比较悲观，大法没搞好，搞小法没用，不可能大修、可能中修，最后是小修。因为时间关系，今天就到这里，感谢各位嘉宾，感谢各位同学和来宾，谢谢大家！
